打破"瓶颈"谱新章—— 小宗作物用药登记面面观-农药快讯信息网

农药快讯：2013年第10期
文章：63篇

打破"瓶颈"谱新章—— 小宗作物用药登记面面观

作者：汪建沃更新时间：2013-05-20 点击量：1901

    截止目前，我国累计批准且在有效期的大田农药正式登记产品已突破22,000个，登记的农药有效成分多达近700个，农药登记产品数量、农药登记有效成分数量、农药定点生产企业数量、农药生产量、农药使用量等都位居世界前列。
    经过近几年来产品“突击式”登记，一方面有些产品同质化现象严重、产能过剩愈演愈烈，另一方面随着一些小宗作物的发展，小宗作物“无登记农药可用”矛盾越来越激烈。如阿维菌素单制剂及各种复配制剂登记数量多达几百个，到了“泛滥成灾”的程度，而用于金银花、苎麻、芦苇、草莓、杨梅、茭白、中药材、食用菌等小宗作物的农药几乎“凤毛麟角”，有的甚至是“空白”、“一药难寻”。其实，小宗作物用药缺乏的问题，不仅是我国独有。这一问题应该引起有关部门的高度重视。
                                                          西班牙启示录
    去年，有一条消息给我烙上了十分深刻的印记：西班牙果蔬种植协会呼吁农业部植物健康理事会优化用于小宗作物的农药产品的登记程序。该协会希望新的管理团队能够对相关程序做些许“松动”或“调整”，以解决小宗作物农药缺乏这个“拖延多年”的问题，这个问题一直影响着西班牙出口商的竞争力。
    西班牙果蔬种植协会的代表与立法者会见时，还深入讨论了源自立法系统的“根源问题”如效率问题等。尽管西班牙是欧盟主要的果蔬出口国，但西班牙的农药登记进展“最为缓慢”，在英国的农药登记体系下，审批一个新产品的时间仅需要12个月，法国需要15个月，荷兰需要17个月，而西班牙需要60个月。一个用于小宗作物的农药从通过完成各种实验，仅审批一关就需要长达五年之久的时间，那岂不是“黄花菜都凉了”吗？
    为了解决小宗作物用药问题，一个民间协会组织的代表竟然可以“会见”立法者，而且可以“讨论”源自立法系统的“根源问题”。可见国家对这个问题的重视。
    针对我国小宗作物用药缺乏的问题，笔者在五年之前就呼吁打破登记“瓶颈”，缓解“燃眉之急”！遗憾的是解决这个问题的相关政策和落实措施至今“千呼万唤未出台”。
                                                          “纠结”的小宗作物
    何为小宗作物？
    世界之大，各国定义不尽相同。
    欧盟：种植面积小于600公顷（相当于9,000亩）、小于总种植面积0.0035%的作物；美国：种植面积小于30万英亩（相当于182.1万亩）的粮食作物和包含蔬菜在内的园艺作物；日本：产量小于3万吨的作物；韩国：单季耕种面积不超过1,000公顷（相当于15,000亩）的作物；澳大利亚：种植面积不超过10,000公顷（相当于150,000亩）的作物。
    以上是以量定义的。
    还有如下一些以性定义的：
    国际食品法典农药残留委员会：种植面积较少、企业在这些作物上登记的农药通常不能够获得经济回报，甚至很难从登记产品的销售中收回登记费用的作物，包括小作物上农药使用和一些农药品种在主要作物上的限制性和低频次使用。特殊作物是指种植面积小、经济价值高且农药使用少的作物。澳大利亚：小作物是指农药产品或成分的使用不能产生足够的经济回报来登记该产品，弥补登记或为产品在该用途上登记的费用。美国：种植面积超过30万英亩（相当于182.1万亩），但因农药的使用有限，其预期的销售收益小于农药登记的费用。
    定义虽然五花八门，但有两点是肯定的：一是种植面积相对较小，二是在这些作物登记的农药，往往会“得不偿失”。
    正因为小宗作物用药使用量小，存在“得不偿失”的风险，因此国内外农药生产企业对此兴趣不大。
    然而，近年来，小宗作物的经济价值及其在贸易中出现的问题被逐渐认识，小宗作物概念及相关问题“应运而生”。
    一方面小宗作物往往经济价值高，区域性特色农产品产业在世界范围内方兴未艾；另一方面小宗作物用药问题没有解决，制约了小宗作物的发展。
    如果没有茶叶，如果没有水果，如果没有食用菌，如果没有中药材，如果没有花卉……人类的生活将变得枯燥无味！
                                                          开发小宗作物用药迫在眉睫
    在世界范围内，都或多或少地存在小宗作物用药缺乏问题，只是牵涉作物的多少、影响程度的大小不同而已。
    由于小宗作物病虫草害的防治缺乏用药，导致无药可用、乱用药、滥用药、用错药现象十分普遍，已严重影响到小宗作物的生产安全。
    在我国农业界有这么一句俗语：“规模农业看山东，效益农业看浙江。”浙江是特色经济作物种植大省，病虫害防治“无登记药可用”却成为制约浙江省农业特色产业健康发展的一大因素。浙江省杨梅种植面积达125万亩，产值49.5亿元，占全省水果总产值的三分之一，常见病虫害有果蝇、褐斑病等7种，但登记农药仅有一种，而生产上违规使用较多的农药有代森锰锌、氰戊菊酯、多菌灵等11种，带来极大安全隐患。浙江还是全国中药材重点产区之一，年产值近30亿元，常见病虫害有10多种，但至今尚未有一种农药登记在中药材上；蚕桑也是浙江农业的支柱产业之一，2002年曾出现过嘉兴桐乡、海宁使用未登记农药“立打螨”造成了蚕桑大面积中毒的状况，给蚕农造成巨大损失。
    正是由于小宗作物缺乏必要的防治药剂，种植者不得不“头痛医头脚痛医脚”，导致“有虫滥用药”、“见病就打药”的“拿来主义”现象普遍存在，在我国上演了一幕幕悲剧，无不令人震惊：
    海南“毒豇豆”事件；福建“毒乌龙茶”事件；山东“毒韭菜”事件；湖南“毒金银花”事件；2013年5月4日晚，央视焦点访谈以《管不住的“神农丹”》为题，曝光了山东省潍坊市峡山姜农在种植生姜时违规使用剧毒农药涕灭威事件，使用剂量之大、使用面积之广，令人“望而生畏”。
    “解铃还须系铃人”，要从根本上解决这些问题，关键是要积极开发、登记、生产和供应能够满足各种小宗作物病虫草害的防治药剂，而且要求这些药剂必须高效、低毒、低残留、环保、安全。只有这样，小宗作物种植者在病虫草害的防治中才会“有药可选”，才会确保“药到虫死”、“药到病除”，才会取得“事倍功半”的防治效果，才会保障小宗作物生产安全和农产品质量安全，才会促进地方特色经济作物种植业可持续健康发展。
                                                          国外小宗作物用药现状
    美国于1971年首次发布作物分类，现已制定了包括小宗作物在内的科学、完整的作物分类体系。多数高附加值的作物，如大多数果树、蔬菜、草药、香料、花卉植物等，均属于小宗作物。2007年的小宗作物农产品年生产总值达430亿美元，占全美农业生产总值的四成左右。
    为加速小宗作物上新农药和安全低风险农药的登记，美国农业部与加州农业实验站于1963年共同建立了区域小作物研究项目，“有的放矢”地开展评估农药在小宗作物上的残留情况，研究提出EPA制定MRL所需的试验数据和评估报告。
    特别是近十年来，该项目组织发展迅速，在稳定的经费支持下，每年完成500～1,000个各种小宗作物上的农药MRL试验报告，约占EPA每年正常登记农药与新增作物对象的50%。该项目组织至今累计为EPA提供了超过10,000个MRL试验报告。
    这项工作的开展，不仅为美国小宗作物农药登记提供了科学依据，也为促进美国小宗作物经济的发展起到了举足轻重的作用。
    现在，美国不同种类的小宗作物上发生的各种病虫草害基本上都“有药可供”、“有药可选”、“有药可用”。美国小宗作物用药的登记与研究开发、生产走在了世界领先地位。
    巴西于2010年2月公布的农药登记条例着重解决了小宗作物用药的登记难题，此举促进了农药生产企业更重视这类农药品种的生产。巴西新的农药登记条例，为小宗作物用药登记铺平了道路。
    该条例允许农民合作社与公司开展合作以满足一些小宗作物用药登记的需要，包括黄瓜、莴苣、胡椒、西番莲果等。据了解，新的条例把小宗作物分为7大组，每一组选择了代表作物。最大残留限量、安全间隔期的问题可以根据在同组中的其他作物中已有资料进行推断。最大残留限量在同等条件下24个月内有效，在这24个月内，申请人只需对同一组中的代表作物进行残留测试。如一申请人登记了在番茄上使用的农药，就可直接在茄子上使用。番茄是非多叶蔬菜组的代表作物，茄子属于这个组，一个农民合作社和公司可将番茄的最高残留限量用在茄子上，这一有效期是两年，申请人接着需要开展胡椒的残留测试，因为胡椒是子小组的代表作物，这一过程一旦完成，胡椒和茄子的最大残留限量就有效了，可以扩展到同一组的其他作物中。
    该条例的出台，意味着小宗作物用药问题已引起农业部的重视，按照新的管理条例，小宗作物用药的有关登记程序将大大简化，农民合作社与公司开展合作的意愿得到普遍加强，农药生产企业登记小宗作物用药的积极性得到充分调动。
                                                          我国小宗作物用药现状
    我国地大物博，又是农业大国，小宗作物品种繁多，大多数具有高附加值、高经济价值、高效益，在农业生产和出口贸易中有如“异军突起”，发挥越来越重要的作用。如葱、大蒜、生姜、藠头、人参、热带水果、枸杞等就是代表中国特色的极具国际竞争力的小宗作物“拳头产品”。
    据统计，我国2004年热带水果收获面积达到69.6万公顷，占世界热带水果总收获面积的30.9%；我国2006年食用菌产量约1,400万吨，产值638亿元，出口14亿美元，占世界总产量的50%以上；我国2007年葱、姜、蒜的种植面积分别为54万公顷、24万公顷、77万公顷，分别占世界同品种种植面积的90%、48%、65%，年出口量分别占世界同品种出口贸易量的90%、68%、80%。毫不夸张，有些小宗作物品种已成为我国农业特色经济作物产业的“摇钱树”、“聚宝盆”。
    近年来，我国小宗作物种植的集约化、集中化和规模化程度越来越高，由于无药可用、乱用药、滥用药、用错药、没有药剂可供轮换交替使用等，导致有些小作物品种病虫草害为害日趋频繁和严重，不仅影响到小宗作物的安全生产，对小宗作物农产品的质量安全也构成严重威胁。
    据全国29个省市自治区的统计数据显示：在调查的用于249种小宗作物911种农药产品中，仅有190种是在小宗作物上登记过的，没有在小宗作物上登记的达到721种。小宗作物生产中使用未登记农药现象十分严重，超登记范围、不按农药标签要求用药现象更是“触目惊心”。
    随着我国社会经济和现代农业的快速发展，尤其是“一县一品”、“一乡一品”、“一村一品”、“一户一品”战略的快速推进，我国很多小宗作物的发展走上了“快车道”，如绿豆、红小豆、燕麦、荞麦、湘莲、板栗、金银花、百合、大叶茶、山药、板蓝根、红花、甘草等已发展成为一些地方特色的主要经济作物。
    为做好小宗作物农药应用研究工作，农业部农药检定所早在2005年5月就组织对内蒙古、宁夏两自治区小宗作物种植及农药使用情况进行了实地考察调研。两个自治区地理位置独特，气候条件适宜，拥有的小宗作物种类非常丰富，调查的小宗作物品种包括莜麦、糜子、谷子、荞麦、绿豆、向日葵、枸杞、甘草、麻黄、党参、黄芪和板蓝根等。
    调查组在调研中了解发现，在生产中，杂粮类小作物如莜麦、糜子、荞麦、绿豆、胡麻、蓖麻等，病虫害一般很少进行防治，而在枸杞上农药使用量很大。枸杞生产中虫害发生非常严重，主要为蚜虫、红瘿蚊、锈螨和负泥虫等，使用的农药种类非常多，包括吡虫啉、啶虫脒、毒死蜱、阿维·柴油、高效氯氰菊酯和双甲脒等；病害发生较重的是锈病，另外还有白粉病、黑果病等，使用防治的药剂包括甲基硫菌灵、硫磺、三环唑、三唑酮和代森锰锌等；枸杞种植中除草剂使用较少。综合来看，枸杞上农药使用有如下特点：一是农药使用种类繁多，农民将不同杀菌剂、杀虫剂轮换使用，选择范围广，无明显倾向性；二是农药使用次数频繁，自5月中下旬开始施药，杀虫剂每间隔7～10天施药1次，直至9月下旬，中间结合喷施不同的杀菌剂；三是多种农药混合喷施，为减少喷药劳力，农民将不同农药混合在一起喷施，如将啶虫脒和毒死蜱混合喷施；四是全年农药投入成本大，宁夏枸杞种植3年生枸杞树每年每亩农药投入成本平均100元，7～8年生枸杞树每年每亩则需投入农药150～200元以上；五是农药喷施使用与枸杞采摘时间难以错开，枸杞属于生长季节多次采摘，间隔不到7天，甚至是天天都需要采摘，造成采摘与农药喷施时间间隔很近甚至重合，出现当天施药同时又采摘鲜果的“极端情况”。
    调查组在调研地了解到的小宗作物农药使用主要存在三个问题：一是未经登记的农药产品大量使用；二是小宗作物的病、虫、草害发生规律和防治技术缺乏系统研究，导致没有合适的药剂进行防治；三是部分小宗作物病虫害危害严重，如枸杞锈病、蚜虫、红瘿蚊和锈螨等，农民盲目大量使用农药进行防治。
    随着我国农业结构的战略性调整，小宗作物因其独特的优势，发展比较快，但由于病虫害影响造成产量和品质下降等困扰小宗作物发展的问题日渐突出，解决小宗作物科学安全用药是摆在我们面前的紧要问题，也是农药登记管理部门值得关注的问题。
    2012年12月23日，农业部副部长余欣荣在全国种植业工作会议上强调：完善农药残留标准体系，推动落实低毒低残留农药补贴政策，加快推进小宗作物农药登记。
    改变我国小宗作物用药落后现状迫在眉睫。
    我国水稻、小麦、十字花科蔬菜等作物用药品种繁多，几乎是“应有尽有”。以水稻为例，登记的产品多达7,000余种。而小作物用药则十分“贫乏”。部分小宗作物农药登记情况如表1。

表1 我国部分小宗作物农药登记情况

作物	登记产品数	主要病虫害	有效成分
蘑菇	5	白腐病、褐腐病、湿泡病、线虫、螨虫、菇蝇、蚊	咪鲜胺锰盐、噻菌灵
平菇	2	木霉、绿霉、黄霉、根霉、枯萎病、菌蛆、菌螨、跳虫	二氯异氰尿酸钠
香菇	0	木霉、链孢霉、毛霉、红蜘蛛、菌虱
杏鲍菇	0	跳虫、线虫、菇蛆
绿豆	3	病毒病、褐斑病、炭疽病、锈病、叶斑病、根腐病、蚜虫、地下害虫	辛硫磷、福美双、精喹禾灵、氟磺胺草醚、烯草酮
红小豆	3	锈病、叶斑病、根腐病、蚜虫、跳甲、蓟马、地下害虫	精喹禾灵、异丙甲草胺、氟磺胺草醚、烯草酮
大葱	2	猝倒病、紫斑病、霜霉病、灰霉病、黑斑病、褐斑病、黄萎病、线虫、蓟马、斑潜蝇	溴氰虫酰胺、甲草胺、莠去津
生姜	0	软脚病、姜腐病、姜螟
大蒜	57	叶枯病、白腐病、斑潜蝇、根蛆、蒜蛆	氯化胆碱、奈乙酸、马拉硫磷、辛硫磷、咪鲜胺锰盐、咪鲜胺、苯醚甲环唑、敌草胺、精异丙甲草胺、二甲戊灵、扑草净、乙氧氟草醚、甲草胺、乙草胺、莠去津、辛酰溴苯腈、仲丁灵、噁草酮
三七	2	立枯病、疫病、根腐病、白粉病、炭疽病、红蜘蛛、蚜虫、介壳虫	枯草芽孢杆菌、苯醚甲环唑
人参	24	立枯病、疫病、锈腐病、黑斑病、蛴螬、蝼蛄、金针虫、地老虎	嘧菌酯、多抗霉素、赤霉素
枸杞	3	黑果病、根腐病、流胶病、实蝇、蚜虫、负泥虫、木虱、红瘿蚊、锈螨、瘿螨	硫磺、顺式氯氰菊酯
燕麦	0	散黑穗病、纹枯病、锈病、叶斑病、白粉病、蚜虫、红蜘蛛
荞麦	0	轮纹病、褐斑病、白霉病、立枯病、子实菌核病、黏虫、草地螟、钩刺蛾
湘莲	0	腐败病、蚜虫、斜纹夜蛾、水蛆、水蚕
金银花	0	褐斑病、白粉病、炭疽病、锈病、蚜虫、天牛、尺蠖、叶蜂
百合	4	立枯病、曲条病毒、丝核病、疫霉病、腐霉病、根腐病、灰霉病、蚜虫、地下害虫	氯化苦、咯菌腈、嘧菌环胺、哈茨木霉菌、1-甲基环丙烯
山药	0	褐斑病、炭疽病、锈病、根腐病、叶蜂、根结线虫病、沟金针虫
板蓝根	0	霜霉病、根腐病、蚜虫、菜青虫
大叶茶	0	芽枯病、云纹叶枯病、茶芽虫、茶尺蠖、小绿叶蝉、茶毛虫、茶橙瘿螨、红蜘蛛、蚜虫、小卷叶蛾、黄蓟马

                                                          值得大力推广的“浙江模式”
    特色作物之所以登记药剂少，原因就在于小宗作物防治药剂市场总量小、利润低、市场风险高、企业不愿登记。针对这一情况，浙江省农业厅在充分调研的基础上，形成了《浙江省特色农产品农药应用现状及政策扶持建议》调研报告，提出实施小品种农作物农药登记补贴惠农政策建议，并把“农药生产企业对用于小面积种植农作物的农药进行申报登记工作纳入政府资金支持事项”明确写入《浙江省农作物病虫害防治条例》，为补贴政策实施提供了法律保障。
    2012年，浙江省把小宗农作物农药登记补贴列入省财政专项，省财政安排400万元专项资金，支持农药企业在杨梅、茭白、桑树、杭白菊、白术、元胡、雷竹等9类小宗作物上28个农药产品的登记，单个项目补贴14万～20万元不等。同时加大政策宣传，重点向农药骨干龙头企业解读补贴政策，提高企业申请积极性，吸引更多农药企业主动参与小品种农作物农药登记生产。2012年，浙江省有近四分之一的农药企业提出了补贴项目申请。
    项目在实施过程中注重公开透明，规范操作秩序。一是统一补贴标准，成立小品种农作物农药登记补贴评审委员会，明确12种作物上48种防治对象的补贴农药名称，引导农药企业有序申报。二是规范补贴程序，制定发布《小品种农作物农药登记补贴资金实施意见》，明确补贴对象、补贴产品、扶持环节与标准，对评审后符合条件的企业在网上公示7天，无异议后再予以立项，确保补贴项目实施公开、公正和透明。三是严格补贴结算，补贴项目实行县级报账制和合同化管理，实施立项农药产品登记实验的农药企业，凭合同和试验费用支付凭证，经县级农业部门审核后到县财政部门结算补贴资金，确保项目资金安全。同时注重监督检查，督促享受补贴农药企业落实相关实验和登记进度，防止企业随意更改登记项目。强化补贴资金使用情况检查，严禁套取财政补贴资金等违规行为。
    小品种农作物农药登记补贴工作实施一年来，取得了初步成效。浙江省共有17家项目申报企业获准补贴资助，在9类小宗作物上开展了28个农药产品田间药效、残留、毒理、环境等试验，为加快登记打下了良好基础。随着本项惠农政策的逐步落实，几年内有望实现全省20余种特色优势农作物均有登记农药用。
    浙江省实施特色优势小品种作物农药登记补贴政策，不仅有利于逐步解决“无药可用”难题、控制农药残留风险、提升农产品质量安全水平，促进特色优势产业健康发展，而且有利于节省登记成本，促进企业积极参与登记，引导企业研发生产高效、低毒、低残留农药。
    据了解，为巩固、扩大补贴政策实施成效，浙江省农业厅、省财政厅已着手研究制定《浙江省特色优势小宗作物农药登记补贴项目管理办法》，努力使之成为长效机制，真正做到特色优势小宗作物病虫防治“有药用、有好药用、用得科学”，更好地为农业增效、农民增收服务。
    “十二·五”期间，即将出台的新《农药管理条例》、我国农药产业政策及发展规划均鼓励发展用于小宗作物上的农药、生物农药和用于非农业领域农药新产品。对农药用量小、使用面积不大、企业没有研发及登记积极性的小宗作物用药，各地应当作为“民生工程”、“惠农工程”抓，由政府立项，采取适当方式和措施，按照“轻重缓急”、“发展需要”、“分期分批”的原则，进行必要的药效、残留等试验进行登记。参照国际通常做法，即政府出资支持、企业联合参与、农药登记管理部门统一组织试验和登记工作。浙江省在这方面带了一个好头、开了一个好局，他们的经验值得在全国各地推广。
几点建议
    我国小宗作物用药登记面临发展的“瓶颈”。一方面，因经济效益原因，农药生产企业对申请小宗作物登记缺乏兴趣，农民因此无登记农药可用，导致农民不按标签使用农药问题突出；另一方面，因无农药最大残留限量标准，小宗作物农产品在国际贸易中缺乏科学公平的监管依据，这在不同程度上对消费者健康安全造成风险，并易产生国际贸易争端。
    长此下去，既不利于地方发展特色优势农产品，也不利于农民广开门路创收。小宗作物用药登记的“瓶颈”亟待打破，为此，建议国家加大小宗作物用药登记扶持力度。
    一是建立小宗作物农药登记专家库，尽快明确并出台我国“小宗作物”、“小宗作物用药”科学定义；二是完善和规范我国的作物分类体系，明确适合我国国情的农业作物区划分布特点的代表性作物及其防治对象；三是建立健全并出台《小宗用农作物农药登记管理办法》，为小宗作物用药登记提供鼓励政策，为小宗作物用药登记开“绿灯”；四是将小宗作物用药登记纳入财政支农专项，为小宗作物用药研发和登记提供必要的资金支持；五是制订《小宗作物用药登记指南和项目管理办法》，引导企业积极开展小宗作物用药登记，通过联合试验、扩作登记等措施，尽快缓解小宗农作物“无登记农药可用”问题；六是由于小宗作物用药存在“点多、面广、量小”等实际问题，生产小宗作物用药经济效益不高，对生产小宗作物用药的企业给予一定的财政支持，如在技术改造、工艺进步等方面给予一定的资金投入；七是对小宗作物用药品种给予免税、减税等优惠政策，扶持生产小宗作物用药的企业做大做强；八是参照国际通用做法，农药登记管理部门归口管理，加强与科研院所合作，积极开展联合试验工作，为小宗作物农药登记提供试验数据和科学依据；九是农药登记管理部门尽快规范小宗作物用农药药效试验、残留试验等数据构成、试验点数等具体要求，正式启动我国小宗作物用农药在代表性作物上的试验与登记工作；十是为小宗作物用药登记开辟“绿色通道”，缩短试验时间、减免重复试验、减免部分登记资料，建立部省分工明确、协调配合的农药登记评审机制，充分发挥农药检定体系的整体作用，提高小宗作物用药登记速度；十一是对小宗作物用药品种实行地方财政补贴。   各地政府根据当地的实际情况，科学指导小宗作物发展分类目录，把解决小宗作物“用药难”的问题当成“惠农工程”来抓，实行政府出资、企业出力、工农结合；十二是植保系统和专业化服务组织机构加大对小宗作物用药品种的推广应用力度，助推生产小宗作物用药企业快速发展；十三是示范推广农药企业对接专业合作社等便民惠民服务模式，引导生产小宗作物用药企业步入“政府搭台、产需对接、企业唱戏、共同发展”的良性共赢快车道；十四是将小宗作物用药品种纳入政府农资采购目录，对小宗作物用药实行政府采购，同时还可以结合“以药代补”、“以药代奖”等多种形式，将支持发展小宗作物用药工作进行到底。

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