（接上期）
4 农药管理的新任务新思路
今后一段时间，农药管理工作思路是：贯彻落实中央农村工作会议、全国农业工作会议和全国种植业工作会议精神，以保障农业生产安全、农产品质量安全和生态环境安全为核心，紧紧围绕“提质增效转方式、稳粮增收可持续”的工作主线，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，主动适应农业供给侧结构性改革和种植业结构调整的需求，切实转变管理方式，持续强化服务创新，不断夯实政策支持、技术支撑和人才队伍“三个基础”，全面提升农药登记管理工作的法制化、科学化、信息化、精准化、长效化水平。
4.1 农药管理工作要聚力攻坚五大任务
4.1.1 构建一套与农药管理新形势相衔接的规章制度体系，不断提升法制化水平
从农业部层面看，要做好顶层设计，围绕生产、登记、经营、试验及试验单位管理等关键环节，尤其是管理面临的新形势新任务，建立全方位的配套规章规范，将农药全链条管理纳入法制化轨道，针对农药行业内出现的新模式、新业态和新事物，对照新职能，落实好国务院“放管服”的要求。从地方层面看，要围绕职责范围，以顶层设计为基本遵循，结合各地区实际情况，出台相应的地方制度规范。
4.1.2 建立一套覆盖生产经营的市场监管机制，不断提升农药监管的精准化水平
牢固树立农药全生命周期一体化的监管理念，建立部、省、县三级许可的协作机制，做好全面接管农药生产、经营管理职责的思想认识、法规制度、组织框架、工作措施等准备。围绕农药管理的新形势新要求，进一步完善市场监管方式方法，优化执法监管流程，强化依法惩治手段，推进全程追溯体系建设，促进农药执法监管更加科学、规范和高效。
4.1.3 完善一套基于风险评估的技术标准与规范，不断提升农药登记评审科学化水平
在借鉴国外农药风险评估理念的基础上，建立一套符合我国现实需求的风险评估标准与规范，将风险评估理念和技术，贯穿于以农药残留限量标准制定为重点，药效、质量、健康风险、环境影响、再评价等标准体系建设中去，将风险评估技术切实应用于农药登记评审的全领域和全过程。
4.1.4 打造一个开放共享的农药大数据平台，不断提升农药管理信息化水平
利用现代信息技术，建立覆盖农药登记、生产、经营、使用、监管等全链条的农药大数据，构建全国统一的农药管理服务平台，全面支撑农药许可审批、执法监管、行业监测、公众查询、科普宣传等，实现全国农药管理信息一体化，为农药管理决策和行业发展提供支持；重点提升农药大数据开放共享水平，打破数据壁垒和信息孤岛，全面提高“用数据说话、用数据管理、用数据创新”的能力。
4.1.5 夯实体系发展基础，不断提升支撑农药管理事业健康发展的长效化水平
要顺应农药管理体制机制变化带来的机遇，强化职能和责任，科学布局农药全流程管理体系。紧紧围绕强化农药管理的需要，有针对性地加强人才队伍建设，重点夯实两个基础、打造两个尖端、充实基层队伍。“两个基础”即既懂农药管理、又懂农业和农药产业的管理人才和技术人才；“两个尖端”即精通农药管理国际规则、政策要求的权威专家和同时具备法律、经济、专业等知识的复合型人才；“充实基层队伍”即将基层农药管理、综合执法、检验检测等人员融合到全国农药登记管理一线队伍中去。
4.2 三个关系和四个转变
围绕上述“五大任务”，要处理好“三个关系”、切实做到“四个转变”。
4.2.1 市场与政府的关系
从历史发展和国际经验看，市场和政府不是你强我弱、你进我退的关系，而是互依共生的关系。强政府需要强市场做依托，强市场也需要强政府做保障。但强政府不是强在什么都管，而是强在制定并监督规则。农药行业直接关系到农产品有效供给、食品安全和环境生态等重大方面，必须要有一个“强政府”来保障行业的健康稳定发展，国外发达国家的经验也是如此。特别是国家管理理念趋向一个事情由一个部门管理，要在对全流程负责的理念下，政府要更加清醒预见一举一动对行业可能造成的影响。农药管理应该管哪些内容，管到什么地步，用什么方式去管，还需要仔细研究，要将中央提出的充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，落实到我们的具体工作中。
4.2.2 鼓励创新与规范管理的关系
创新是农药产业快速发展的动力源泉，规范则是健康发展的基本保障。农药管理既要考虑到鼓励创新，又必须要求企业遵守规矩。鼓励品种创新和登记的同时，安全关必须紧紧把住。对于近年来不断涌现的农药电商、“飞防”打药、农资金融跨界融合等新手段、新业态，在尚无明显混乱的情况下，要给企业探索的空间，但绝不是撒手不管，要保持密切关注，及时总结出风险防控措施。对待生物农药的发展也应如此，我国在生物农药创新方面具有独特的优势，国家政策也是支持的，企业近年来研发登记了不少新产品，但整体上生物农药的有效成分、作用机理还不太清楚，生产工艺相对比较落后，产品质量稳定性还有一定的差距，用户认可度也有待提高，甚至包括部分出现生物农药中非法添加现象，行业要及时认清，市场监督要加大查处力度。
4.2.3 农药登记数量与结构的关系
数量和结构是衡量我国农药登记情况的两个不同的视角和尺度，不能简单地“唯数量论”或“唯结构论”。从数量看，我国现有登记农药产品34,000多个，每年新增约3,000个，与美国近17,000个和日本7,000多个相比，数量确实偏多，而且存在大量“闲置”的问题。要客观、全面地看待这一现象，企业“闲置”登记证也是合法取得的，有些是当前不用以后会用，也有些是企业为了战略发展提前储备。从结构看，我国有效登记产品仍然以杀虫剂为主，老旧产品为主，同发达国家相比，杀菌剂、除草剂的比例仍然偏低。因此，减少数量和优化结构可以有机统一在调减传统杀虫剂产品和鼓励新型高效品种创新上，这也符合农药使用量零增长的战略要求和现代农业的发展方向。调减手段不能简单依靠行政命令，一定要做科学的风险分析，结合对农业生产需求的判断，加强与企业的沟通，尽量将政策调整对各方的影响降到最低。
4.2.4 努力做到“四个转变”
从管理理念来看，主要由机制创新向制度体制和机制创新并重转变，更加注重体制制度的建设，依据农药管理新形势任务，把各项工作法制化，做到依法评审、依法管理、依法监督。从工作重心来看，要从技术评审向技术评审和市场监管并重转变，更加注重从全产业链的角度，审视改进评审工作，采取切实措施，鼓励新农药的创制，为生物农药、小作物用药以及专供出口农药登记提供绿色通道。从方式方法来看，要由纸质化评审向纸质化电子化评审并重转变，更加注重网络化建设，充分利用先进信息化手段，实现农药评审、查询全程网上办理。从治理手段来看，由单一的行政管理向管理与服务并重转变，更加注重“放管服”相结合的科学治理，基于风险评估出台农药禁限用措施，规范评审行为，简化评审过程，提高评审效率，保障评审公平、公正、公开。
5 农药行业携手共同努力的方向
5.1 坚持创新提升
结合农药行业的特点，坚持创新提升要从技术创新、应用创新和组织创新等多个层面入手，形成合力。
5.1.1 持续推进技术创新
化学农药创制一直是国内行业的弱项，但从跨国领先企业的发展历程看，这是实现行业做强的必经之路。所以要在鼓励原创基础研究和新品种研发投入上持续发力。同时，要关注生物农药创制的机遇。我国是生物资源大国，还具有悠久的中草药文化，这些为生物农药研发奠定了较为深厚的基础，需要行业同仁加以重视和深入挖掘。
在终端产品技术开发上，要追求“工匠精神”，不断优化升级；要积极研究现代农业生产方式转变，抢先探索适用无人机施药新型植保机械的匹配剂型；加大水基型、粒状、缓释等环保、省力的农药剂型开发，优化农药生产工艺流程，提高产品剂型工艺质量；要强化农药生产和使用的风险评估，利用农药及农产品质量检测技术的水平提升，倒逼农药生产、销售、使用等安全有序。
5.1.2 优化升级应用创新
做好应用创新，完善从产品到服务的最后一公里，是企业的专长。近年来，国内领先企业在“老药新用”、混配开发等方向上，找对门路、做出成绩。新形势下行业发展还需要将卖产品的思维，向提供种植作物综合解决方案的思维转化。农药与肥料、农药与种子、产品与技术服务之间关系上的研究创新，将会嵌入行业产销各个环节，形成集成应用技术，构成企业新的核心竞争力。
5.1.3 调整激活组织创新
经济基础决定上层建筑，生产关系随生产力发展而调整。从行业层面看，深入推进产学研结合，向种子等其他行业学习先进经验，探索产业创新基金和知识产权交易平台，鼓励发展农药产业联盟、产品互助组织、社会关怀小组等，旨在加快建立以农药企业为主体、市场为导向、产学研用紧密结合的技术创新体系。从企业层面看，为适应种植大户、统防统治等现代农业服务组织兴起，国内农药企业探索研究打破层级壁垒，向平台化转型，实现扁平化管理，结合实际谋划面向行业未来的新型组织方式。
5.2 坚持开放提升
持续开放发展，深度参与国际竞争，是化解国内农药产能过剩的重要途径。积极推进产品国际竞争力，参与资本市场布局，提高全球规则制定能力，才能更好实现产业全面走出去。
5.2.1 参与产品国际竞争，树立品牌核心价值
要以质量赢得信誉。近年来，我国农药产品出口全球150多个国家，贸易量稳步提升，得益于国内农药生产水平快速提高，部分产品已经达到国际先进水平。质量为本的弦要始终紧绷。但同时注重调整农药供给结构。国际农药市场上，我国主要扮演大宗产品原药提供者的角色，品种集中、结构单一，是发展的潜在隐患。例如，部分企业过度依赖草甘膦，目前就面临所谓“致癌风险”的全球管理不确定疑云。因此，国内领先的农药企业，通过境外登记和海外市场培育，创建自有品牌，提升价值曲线，优化产品结构、提高抗风险能力，实现从原药供应商到名优产品制造者的角色蜕变，走出一条海外发展新路。
5.2.2 参与并购重组竞争，实现全球战略布局
要积极参与全球农药行业并购、重组。近日，中国化工集团收购先正达公司，通过跨国并购操作提升世界范围影响力，具有探索实践意义。中国企业参与国际收购，除了在兼并企业之外，还可以在收购产品、收购渠道、优势互换等进行多种方式探索，实现全球范围内资源整合、市场切入。探索投资海外前沿科技。农药创制科研的视野要从国内转向全球，在世界范围内寻求优势技术团队，做到海外科技为我所用，尽早将海外技术成果与国内农药优势制造能力对接，推动行业实现跨越式发展。
5.2.3 参与国际规则制定，突破技术壁垒
推进技术标准的国际化。我国已有农药产品规格、残留限量、施药者农药暴露模型等技术规范，先后获得联合国粮农组织和世界卫生组织认可，产生国际影响。这是一条被实践证明正确的道路，需要行业继续加大力度，努力让更多的中国标准被国际推荐。全面参与登记管理全球化。近年来，我国农药GLP管理体系和GLP实验室建设步伐不断加快，这为登记资料的国际互认奠定坚实基础；我国已与美国、德国、泰国、越南等国家间农药管理合作日益深化，与OECD农药管理工作组、全球联合评审、东盟等的多边合作项目稳步推进。全面参与、大力推进农药登记管理全球化，努力消除国际贸易的技术壁垒，是需要行业携手共进、矢志不渝的方向。
5.3 坚持融合提升
农药行业，在国民社会经济中，自身产值不大，但是关联要素特别多、涉及的领域特别广。行业的良性发展，需要优化整合产业内部多种要素，需要不断扩展产业上下游的价值网络，需要加快应用跨界资源的步伐。
5.3.1 加快产业内融合
鼓励企业探索原药、制剂双轮驱动发展。在原药制造的基础上，投入开发高附加值的制剂产品，提升产品盈利能力和品牌形象，扩展企业核心竞争力。领先的跨国企业普遍呈现“原药＋制剂”的综合业务能力，其发展历程很好地证明了这一策略的有效性。当前，海外市场需求有所放缓，正是国内农药原药企业“向内转身”的契机。同时，加快推进行业内的兼并重组。政府借力农药管理有关政策法规调整的时机，引导国内企业做大做强。不断完善市场监督机制，为行业创造良性竞争环境，发挥政策和市场的协同合力，推进落后的中小企业的有序转型、退出。
5.3.2 推进产业链上下游融合
国内领先的农药企业，要持续提高战略布局意识。一方面要向上不断吸纳科研院所的智力资源，顺应国家科研体制改革的新取向，探索科研资源与产业力量有机结合之路，鼓励专家走进企业，深度参与战略发展布局，促进科研成果从书架走向货架。另一方面可以探索向农产品贸易的下游延伸价值网络。鼓励农药企业利用植保技术优势，向农业供应下游渗透，利用牵线搭桥、合作经营、自主销售等多种方式参与农产品贸易，扩展整个行业价值网络。目前，行业内已有企业选取部分高附加值经济作物开展了有关的探索实践。
5.3.3 探索跨领域融合
近年来，信息经济蓬勃发展，“互联网+”国家战略逐步在各个行业展开。农药行业在跨界融合信息技术方面也进行了很多积极探索，并形成了多种典型模式。有的从网上销售入手，构建线上线下一体化的信息流物流大融合；有的从农事服务入手，搭建病虫害植保知识传播平台；有的从供应链金融入手，破解行业长期以来的赊账问题。这些都是推进“互联网＋农药”向前发展中十分有益的实践。此外，农药企业在继续做强自身业务的同时，还应高度重视发挥资本力量的作用，走金融和实业相融的虚实结合之路，为企业做大做强提供更加充足的动力。
5.4 坚持绿色提升
5.4.1 认真贯彻落实农药使用零增长计划
一是政府要引导。严把入口关，制定高效低毒农药品种登记鼓励政策，引导新产品登记。强化监管，实行农药经营许可，加强市场监督抽查，确保农药产品质量合格。完善农药品种退出机制，实施登记后再评价，探索建立风险产品召回制度。二是企业担主体。鼓励企业主动开发农药的减量使用技术，调整削减优化高毒、低效品种产出，优化作物植保解决方案，培训教育农民，共同努力降低滥用、乱用农药现象的发生。三是科技做支撑。种子处理、土壤处理、生物防控技术加快应用，环保型、缓释型和低用量农药产品快速增长，面向农业生产的综合解决方案引领发展，实施“农药零增长”的技术基础已经具备。同时，构建农药减量使用监测预警体系，重点在长三角、珠三角、环渤海、松嫩平原和长江中上游建立“四片一线”的监测点，综合评价农药减量行动措施的落实情况和成效，提出完善措施和建议。
5.4.2 加快推动小宗特色作物用药登记
近年来，各有关农药管理部门连续组织小宗特色作物用药专项实施，已完成723个农药产品登记，在特色蔬菜、中药材、特色水果等用药登记上取得了突破性进展。这条道路还需要探索，有关的工作方法还需要总结，下一步，破解小宗作物用药难题仍然是我们需要携手共推的重点。需要在已有工作基础上，进一步理顺工作机制，明确牵头部门、职责分工、推进程序，强化内部协调和外部沟通；进一步细化管理技术要点，制定登记靶标群组化、登记作物群组化等技术规范，编制用药短缺的小宗作物目录；进一步调动多方力量，综合利用制度、政策、市场等手段，充分发挥企业、协会、专业合作组织等自身优势，确立小宗作物用药登记的推进路径，解决“无药可用”导致的滥用、多用等突出问题。
5.5 坚持管理提升
坚持管理理念、方式和手段的转变，以管理效能提升为出发点和落脚点，最终实现降低农药企业的制度性成本，推动行业健康发展。
5.5.1 重塑理念，树立正确的政企关系
管理部门和企业虽然角色不同，但都是农药行业链条上的重要部分，都有义务和责任促进行业健康发展。部门要辨清自己的职责边界，不能过多地参与市场行为，更不能干预企业经营决策。部门与企业间都要保持“亲”和“清”二字。就农业部门来讲，“亲”就是要摆正态度，推进简政放权和优化服务，尽可能地为企业提供便利。“清”就是要坚持原则、加强管理，切实承担起“裁判员”的职责，但不能违反纪律、以权谋私。
5.5.2 完善制度，强化对企业与基层的服务
顺应广大企业做大做强、灵活自由、有序发展的需求，从政策创设上明确取向、推进产业发展。实行制度创新，扩大农药登记主体，有条件开放委托加工，减少企业在制度性成本，引导行业整合；强化审批改革，优化程序、扩大公示，规范权力运行、为企业提供便利。农药管理部门要将主动服务变成一种内在意识，把审批工作看成一种职责义务，为企业打造宽松的办事环境。
5.5.3 转变方式，优化行业管理机制
管理部门要从登记管理为核心向行业全链条管理转换，要打通事中农药生产、经营、使用，以及事后的反馈、监测，与事前登记的关联，提高综合评价农药产品和企业的能力。加强农药市场监督管理力度，加快推进农药行业信用建设，重拳出击市场中的假冒伪劣现象，强化加强国际农药管理协调，通过多边、双边农药管理合作、信息共享等多种措施，帮助企业跨越海外技术壁垒。
5.5.4 强化自律，携手改善行业治理
继续高度重视行业协会、学会等中介组织的重要作用，改善行业治理结构，倡导企业积极履行社会责任，配合推进农药企业节能减排，敦促其自觉遵守环境保护底线。积极关注农药行业新模式、新业态、新事物，以鼓励创新、划清底线、逐步规范的思路，鼓励市场进行良性的创新发展。 （全文续完）
农药快讯, 2016 (24): 39-41; 38.
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