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2.3  被国际社会广泛认可的、统一的管理、技术准则和标准

随着农药管理日趋严格，对产品安全性评价的数据要求越来越高，为降低重复性资料要求，减少试验动物数量，农药管理相关国际组织及欧盟和美国等地区和国家的农药管理部门分别制定了一系列被国际社会广泛认可的技术准则和标准。首先，《国际农药管理行为守则》及34个相关技术支持准则为各国农药管理提供了一致的框架及理念要求，FAO和WHO共同制定发布了农药产品标准和农药残留标准，为世界农药及农产品贸易提供便利，FAO农药登记工具包为广大发展中国家登记评审人员提供在线技术支持；其次，WHO、OECD和CIPAC（国际农药分析协作委员会）等国际组织分别制定了涵盖农药登记各领域的试验技术准则，且OECD为登记评审人员及申请者分别制定了农药评估报告模板和实验数据报告模板，以及良好实验室管理准则（GLP）等，OECD资料互认体系（MAD）在成员国之间实现了资料互认。据统计，通过资料互认减少重复试验，MAD体系为政府和行业每年节约近3.09亿欧元，并大量减少了试验动物的数量。美国环保署和欧盟制定的试验方法及技术准则也被世界上大多数国家登记机关接受认可（表1）。

表1  被国际社会广泛认可的农药管理相关法律、技术及评审准则

2.4  各国呈现梯度管理态势

自1985年《国际农药管理守则》首次发布以来，国际和国家农药管理的法律框架都发生了重大变化，从大多数发展中国家和经济转型中的国家并没有适当的农药立法，对农药危害性的意识有限，到目前几乎每个国家都有某种类型覆盖农药领域的立法，但《国际农药管理守则》强调各国政府在管理农药时，应充分考虑当地的需求和社会及经济条件等因素，且由于各国农药生产和使用、管理历史、技术和资源等的差异，各国所采用的农药管理制度有所不同，概括起来可以分成3种类型（表2）。第一种是以欧美发达国家为代表的管理制度，其特点是制度健全，全程管理，并以安全风险防控为核心，属于世界农药管理框架及基础准则的搭建者、新技术的引领者和农药管理风向标，可以对世界其他国家的农药管理政策产生很大影响。第二种以巴西和中国等经济转型国家为代表的管理制度，其特点是制度相对健全，但不完整，对各种农药风险和违法行为还不能进行全程管理，在基础标准制定领域尚处跟随者地位。第三种是发展中国家的管理制度，由于受管理资源和能力限制，管理制度相对简单，以登记为核心。

表2  各国呈现梯度管理的农药管理部门

3  未来农药管理的发展趋势

3.1  服务于可持续农业发展，倡导全生命周期管理

《国际农药管理守则》倡导采用“全生命周期”的管理方式，管理与农药开发、登记、生产、贸易、包装、标签、供销、储存、运输、处理、施用、使用、处置和监测等所有相关方面导致的风险，包括农药生产、废弃物和容器的管理等。因为农药导致的风险不仅可能来自于农药在食品和环境中的残留，还有可能来自于空包装和废弃库存等，以及因问题转移等导致的对全球可持续发展造成的其他方面的不良影响。全生命周期影响评价（Life Cycle Impact Assessment, LCIA）除了站在国家或地区的角度，涵盖常规环境风险评价（Environmental Risk Assessment, ERA）的内容以外，还站在全球和可持续发展的角度，在全球农药生产与使用逐渐融为一体的大环境下，考虑诸如导致的温室效应、气候变化、臭氧层降解、不可再生能源消耗和生物多样性等其他方面的影响。农药管理不仅涉及传统内容和要求，也在不断为保护生物多样性、应对气候变化和可持续发展服务。

3.2  监管领域不断扩大，国际和区域合作加强

对农药实行全生命周期管理，监管领域不断扩大，FAO于2015年修订了《农药立法准则》，修订后的准则详细论述了完善的国家农药法律框架所包含的要素，作为国家审查或更新现有农药立法或从零开始起草法规的参考点。各国政府也纷纷制修订相关法律法规或政策，从各个环节对农药进行更加严格的管理。为保护蜜蜂等授粉昆虫，欧盟成员国于2018年4月投票表决，禁止在户外使用对其有害的新烟碱类杀虫剂。由欧洲化学品管理局（ECHA）和欧盟食品安全局（EFSA）共同起草的“内分泌干扰物识别标准配套指导文件”已于2018年6月7日发布，该文件通过设定一系列科学标准以用于对内分泌干扰物的识别，从2018年11月10日开始，正在申请或新申请的欧盟农药登记，需要运用该标准对产品进行内分泌干扰评估。美国《农药登记改进法案4》（PRIA 4）也已于2018年3月生效，对于新增的抗菌农药（antimicrobial）和常规农药登记，要求增加药效数据，而在PRIA3下，只有公共卫生农药才需要提供药效数据。中国也对《农药管理条例》进行了修订，并于2017年6月起实施。新条例通过取消农药临时登记、设立农药经营许可、实施召回制度、强化限制使用农药的使用管理、以及明确农药废弃物管理等措施进一步加强了农药管理。

全球或区域协调的登记后监管也在逐步加强，开展全球联合评审，执行全球小作物登记项目，推进区域内联合登记，加强国际组织间协调合作，构建各有关方共同参与管理机制等，合作和协调成为国际化新品包括农药管理的鲜明特点。据联合国区域间犯罪和司法研究所（UNICRI）报告预计，全球约有15%的农药贸易为非法贸易⁸，合作打击非法农药贸易的呼声近期日益高涨。OECD于2019年2月通过了《关于打击非法农药贸易的建议》，成立了一个关于农药非法贸易的网络预警系统（RAS），并与非洲、加勒比海地区和太平洋岛国（ACP）通过打击农药非法贸易的协议⁹。

3.3  高毒农药削减力度加大，更安全的替代技术或产品发展得到鼓励

《国际农药管理行为守则》7.5款提到：如果风险评价结果表明，风险降低控制措施或良好营销措施难以确保产品使用不会对人类和环境带来不可接受的风险，那么就要考虑禁止进口、流通、出售或购买这类高危害农药。2016年FAO/WHO共同发布了《高危害农药准则》，其中将高危害农药（Highly Hazardous Pesticides HHP）定义为：根据国际认可的分级体系如WHO或GHS证实，对健康或环境呈现出较高的急性或慢性危害，或列入相关国际条例或公约清单受控的农药。另外，如在某个国家特定的使用条件下，对健康或环境可造成严重或不可逆转危害的农药也可被视为高危害农药。FAO/WHO农药登记工具包下专设了有关高危害农药的子项目。高危害农药在欧美等发达国家大部分都已禁用；非洲、美洲、亚洲和太平洋岛国也已启动各种的淘汰计划。作为全球最大的农药生产国，自上世纪80年代以来，中国已经淘汰了六六六、滴滴涕等43种高毒高风险农药，目前农业上使用的在登记有效状态的高毒农药还有10种，并力争到2023年淘汰所有高毒农药。

随着全球各地高毒农药禁限用的继续深入，对生物农药的关注度持续升温。监管压力和社会对更绿色、更安全和更可持续作物保护技术的需求是生物农药发展的最强驱动因素之一。欧洲对新烟碱类杀虫剂的禁令可能会促使该地区的许多种植者寻求生物农药替代品以保护其作物。对间隔期和残留的要求以及抗药性等诸多因素也推动了生物农药的发展，生物农药可以通过多种新颖的作用模式为病虫害防治提供更加有效的解决方案。另外，与新化学合成农药需要平均2.5亿美元和九年的开发和市场准入成本相比，生物农药平均仅需不到1 000万美元和四年时间。作为一种更便宜、快速的开发过程，生物农药研发对初创企业和研究预算有限的小公司更具吸引力。因此，生物农药市场在过去的15年中增长显著，据Agrow的统计数据显示：2018年全球生物农药市场约为35亿美元，占比5.4%，预计到2025年将达到80亿美元，复合年增长率15%。

另外，随着熏蒸和叶面施用农药的监管问题越来越多，种子处理剂因其安全、经济、环保，且具有高度针对性，是全球农业生产投入中增长最快的部分。2017年，全球种子处理剂市场价值超过51亿美元，预计2018—2023年期间市场的复合年增长率将达到10.5％，生物农药种子处理剂将成为市场增长的驱动力。

3.4  公众参与意识逐渐增强

《FAO/WHO农药登记准则》中明确提到：政府应当通过立法或制定法规，告知公众关于农药风险和收益相关信息，并促进公众参与国家农药管理。从1962年《寂静的春天》开启了群众性的现代环境保护意识，到2018年欧盟130万人签名要求禁用草甘膦系列产品，随着社会公众对环境及食品安全的要求越来越高，对农药管理的参与意识也在逐渐增强。1982年全球90多个国家的600多个非政府组织共同发起成立了农药行动网（PAN），口号为“农药不尊重国界（pesticides don’t respect national borders）”，目前已在全球5个地区设立分支机构，号召停止使用化学农药，寻找生物防治等更加安全的替代技术。美国EPA农药项目除对所有登记决议设定公众评议期外，农药项目对话委员会和专家顾问委员会的会议均对公众开放，以为各利益攸关方提供交流平台，为农药相关政策提供意见反馈。欧盟2019/1381号“欧盟食物链风险评估的透明度和可持续性”条例将于2019年9月26日生效。该条例允许公众更广泛地获取有关农用化学品和转基因作物的监管数据，按照新条例规定，公众可自动查阅工业申请提交的所有研究报告和数据。只有某些信息将被允许保密，如生产和加工过程。随着公众对农药管理参与程度的深入，农药管理面临的要求和压力将越来越大，可能引发农药管理制度和要求的革命性变化。

农药不尊重国界，地球只有一个，未来世界农药管理势必越来越突破区域和国家的界限，以地球村为视角，逐渐纳入全生命周期评价模式，以实现全球可持续发展的目标。