1 我国农药禁限用政策的历史沿革
1.1 农药禁用政策实施背景及现状 我国农药禁用工作始于20世纪70年代。1997年《农药管理条例》实施后，我国禁用农药管理工作步入规范化、法制化的轨道；2002年以来，农业部先后发布第199号、第322号、第747号、第l586号、第1745号公告，公布了一批国家明令禁止使用的农药，进一步提高我国农药应用水平，以保护人民生命安全和健康，保护生态环境安全，增强我国农产品的市场竞争力。
淘汰和禁用高毒、高风险农药，主要基于三个方面的考虑：一是维护公众健康，保障农产品质量安全，减少环境污染。高毒农药在使用过程中，容易造成大量人畜急性中毒甚至死亡；具有致癌、致畸、致突变作用的农药危害人们身体健康影响子孙后代；长残留农药易在环境长期存留，造成生物富集，污染环境，破坏生态平衡，影响人类的生存环境。二是促进农药产业结构调整，保障农药产业健康持续发展。我国农药生产企业数量多、规模小，淘汰和禁用一批高毒、高风险农药，可以促进农药产品结构升级换代，推动企业兼并重组，还可以为高效低毒农药，特别是生物农药的推广使用提供更为广阔的市场空间。三是适应国际农药管理发展趋势。近年来，国际上通过实施国际公约，严格管控高毒、高风险农药的生产、使用和国际贸易。世界各国根据本国国情积极履行国际公约，不断采取禁限用措施。
农药禁用工作，涉及到禁用农药的生产、销售、使用等方方面面，国务院各有关部门十分重视禁用农药管理工作。近年来，农业、质检等10部门联合印发了《关于打击违法制售禁限用高毒农药规范农药使用行为的通知》，工信、环保、质检和农业等4部门联合制定了《农药产业政策》，工商部门深入开展了“红盾护农”行动，质检部门也开展了以农药为重点的农资打假行动。农业部门以禁用农药为重点，连续组织开展了毒鼠强、甲胺磷等5种高毒农药为重点的专项整治、农药登记管理年和农药市场监管年等一系列活动，加大对违法生产经营禁用高毒、高风险农药的打击力度，取得了明显成效。
1.2 农药限用政策实施背景及现状 我国农药限用政策始于20世纪90年代，1997年禁止三氯杀螨醇在茶树上使用，1999年开始禁止氰戊菊酯在茶树上使用。2002年以来，农业部先后发布第194号、第199号、第274号、第1157号、第1586号公告，公布了在蔬菜、果树、茶叶、中草药材上不得使用和限制使用的农药。
限制使用部分农药品种主要有两个方面的因素：一方面，仍然是环境和农产品质量安全的因素。高毒农药不得用于蔬菜、水果和中草药材，对水生生物高毒的农药不得用于水稻或有可能污染地下水的地域；某些农药品种，虽然毒性不高，但在某种作物上使用后，残留期较长，影响品质安全。另一方面、是地域或种植习惯的因素。一些除草剂残效期较长，对特定的后茬作物存在安全隐患，易造成药害，不适用于种植这些后茬作物的地区，限制其使用区域；或者某些农药品种，在特定土壤类型中残效期长，对作物造成药害，不适用于这些地域等。有些高毒、高风险农药的品种在短期内很难找到理想的替代品种，全面禁用可能对农业生产造成一些负面的影响。
农药限用管理的重点环节是其使用问题，主要措施有：一是加强宣传，充分利用各种渠道，大力宣传，提高人们安全用药意识，认识使用限用农药的危害，减少违规使用限用农药行为；二是开展培训，加强限用农药使用培训，使农药经营、使用人员尽快掌握安全用药技术，提高用药水平；三是完善制度，建立农药经营许可，加强农药流通环节的监管；建立高毒农药购买实名制度，实现高毒农药可溯源管理，进一步强化限用农药使用管理，进一步强化限用农药使用管理。
2 我国农药禁限用政策实施情况及主要成效
2.1 研发推广禁限用高毒农药替代产品，实施低毒生物农药示范补贴项目、保障农产品有效供给 2005年农业部开展高毒农药替代试验示范项目，筛选一批可替代的农药品种、研发、集成一批配套的使用技术，保证重大病虫防治的需要，并按照科学、安全、公开、公平的原则，开展综合评价，截至2009年项目完结，通过示范验证，共推荐了5批近50种高毒农药替代品种和160多项配套技术。同时，鼓励引导高毒农药生产企业转变发展方式和经营理念，实现平稳转产，加大对农药科技创新的支持力度，适当减免生物农药、小范围使用农药的登记资料，加快相关产品的登记和生产许可审批进程。为减少高毒农药及化学农药对农产品及环境的影响，改变农民用药习惯，引导农民使用低毒生物农药防治蔬菜病虫害，促进农业可持续发展，2011年农业部开始推行低毒生物补贴项目试点，连续两年，每年提供300万元补贴资金，先后在北京、上海、广东等10个省（直辖市、自治区）开展低毒生物农药示范推广补贴。通过项目实施，从源头减少高毒农药危害。
2.2 发挥农药登记政策调控作用，优化农药品种结构，促进企业发展和产业升级，保障农业生产用药安全 我国先后停止生产、销售和使用33种高剧毒农药，在蔬菜、果树和茶叶上限制使用17种农药。通过发挥农药登记调控作用，企业兼并重组步伐加快，产品创新能力逐渐增强，淘汰了一大批生产能耗大的中小企业，农药产业结构不断升级，农药品种结构明显改善，高毒农药比例已由原来的30%降至2%以下，农药正式登记产品占有比例已达90%，多数农药产品在生产使用前已经过比较全面的农药毒理、环境等多方面的安全评估，农药安全性水平得到进一步提高，农药品种结构逐步优化，目前，我国高效、安全、经济、环境友好的农药占原药总产量的96%以上、占制剂总产量的60%以上。
2.3 创新监管机制，实施检打联动，提高执法效能，农药市场产品质量和标签合格率稳步上升 近年来，农业部相继开展了“毒鼠强”专项整治、“高毒农药专项整治”、“农药登记管理年”、“农药市场监管年”、“农药市场监管与法制建设年”等一系列活动，实行“检打联动”，严厉打击制售假劣农药违法行为，自2003年起，已累计吊销违规产品农药登记证78个，极大震慑了制售假劣农药违法行为。2012年农药质量合格率88.4%，标签合格率83.0%，比2004年分别提高了22.5和31.8个百分点，目前，甲胺磷等5种禁用农药已基本绝迹。加强源头监管，积极探索实行高毒农药定点经营制度，截至2012年底，全国已有26个省、158个地市、1,027个县区实行了高毒农药定点经营；天津、山西等9省全省及陕西、云南等5省的部分地区已实行农药经营许可制度，38.0%农药经营单位已取得农药经营许可证。农药生产、经营者的守法意识明显增强。
2.4 强化宣传培训、技术指导，提高农民安全用药意识和水平，保障农产品质量安全 结合“放心农资下乡进村”、“为农民办实事”等活动，加强宣传培训和技术指导，提高农民安全用药水平，大力宣传农药管理法律法规、农药安全使用以及农药禁限用管理规定，使农民自觉地改变传统用药习惯，提高安全使用农药意识；加强蔬菜等农产品生产技术培训，指导农民科学选购农药，精准施药，提高农药使用效率，推广使用高效、低毒、低残留农药以及生物农药，强化农药安全间隔期意识。指导农民切实按照生产技术规程进行田间管理，规范农民科学合理使用农药，提升农产品质量安全水平。随着禁限用政策的实施，我国农产品农药残留超标率从10年前的超过50%降到目前的10%以下；残留检出值也明显降低，农产品农药残留监测合格率总体较高，如稻米和水果高达98%以上，蔬菜和茶叶达95%以上。
3 我国农药禁限用政策面临的问题
3.1 政策的科学性有待提高
3.1.1 国内风险情况掌握不全面。目前我国禁限用的50个农药品种基本上是参考国外的高毒和高风险农药清单，结合我国农药生产、使用实际情况以及地域环境等而制定的。这些农药品种在我国的具体情况和条件还不是很清楚，相关试验和调查数据资料和技术支撑稍显欠缺，其风险性在我国的实际情况不一定相同。
3.1.2 农药风险数据库不健全。我国登记的农药产品有27,273个，目前正在或拟加强高毒、高污染、高环境风险管理的推荐农药品种清单不到100个，还有大量农药品种的风险数据有待收集掌握，需要加强试验评估、监测调查和实践总结。
3.1.3 一刀切政策很普遍。某种农药一旦对农产品质量安全、人畜安全、生态环境安全或社会经济发展造成严重影响，政府首先考虑的是禁用或限制，而不是做全面系统的风险分析评估，导致采取的步骤措施缺乏充分依据。
3.2 法律制度有待完善
3.2.1 提前防范措施有待完善。目前，基本上是在农药生产和使用过程中发现对人类健康安全、生态环境安全、农产品质量安全和社会经济造成严重影响后，才出台禁限用管理措施。
3.2.2 未建立再登记或再评价制度。农药生产和使用过程配套的风险监测、预防和控制措施没有及时跟上。一个产品获得登记后“终身合法”，未制定再登记或登记再评价制度，主动对上市的农药使用的风险进行监测和评价，让高风险产品及时退出。
3.2.3 违规处罚力度小。禁限用农药的危害比一般农药要严重，但处罚措施与一般农药相当，且农药管理涉及农业、工信等多个政府部门，由于缺乏有效的协调联动机制，分段管理，管理脱节，不能标本兼治，管理效率不高。
3.3 配套措施有待强化
3.3.1 部分替代产品不足。高毒等禁限用农药具有杀虫谱广、见效快、防治适期要求不高、幼虫和成虫通杀、农民习惯用等特点，而与其具有相同防治效果、价格相当的替代农药品种较少，是部分禁限用农药仍存在市场空间的重要原因。目前我国仍然有12种高毒农药没有理想的替代产品，若硬性禁用可能会产生负面影响。
3.3.2 监管机制不完善。农药监管机制落实还未完全到位，省际间执法互动未得到有效落实，对违法行为的查处力度不够大，促进行业发展的措施不多，农业部门内部的执法体系不顺畅，在一定程度上影响了农药执法工作的质量和效率。
3.3.3 监管手段及保障措施不到位。近4年监督结果表明，禁限用农药由柜台销售转向非法添加，在一定程度上已成为农药行业的“潜规则”，但尚未健全相应的监管措施，农产品中禁限用农药检验检测标准未与相应政策同步出台。
4 政策建议
4.1 采取政策和财政支持方式，开发推广使用替代产品 鼓励生产企业转产和替代品种研发，加大支持农药科技创新，增强企业自主创新能力，加强产学研相结合的农药技术创新体系建设，大力支持新农药尤其是生物农药研发；加强对风险较大品种的适宜剂型与使用技术筛选工作，继续进行科学论证和社会经济影响评价，本着成熟一个、禁用一个的原则，择机启动禁用程序；加快对已登记农药产品的替代筛选推广使用工作，组织开展验证试验，尽快筛选出替代品种，组织各地及时发布农作物病虫害防治用药指导目录，向农民推荐安全、高效、适用的农药品种；整合项目资源，开展低毒低残留农药使用补助试点、粮棉油糖高产创建、园艺作物标准园创建活动和病虫害专业化统防统治行动，进一步集成推广科学高效的施药技术，全面推行标准化生产和绿色防控，提高病虫害防治效果。
4.2 对重点农药品种、重点作物，加大抽查和监测力度 加强蔬菜、水果、茶叶等鲜食作物用药监督抽查；继续开展园艺作物标准园农药残留监测，及时掌握禁限用农药残留超标情况，加强鲜食农产品用药管理；积极开展禁限用高毒农药专项整治，强化基层乡村农药市场和零售门店日常例行检查和突击抽查。重点检查禁用高毒农药销售情况，限用农药销售台账和使用情况、流向情况，杀虫剂中禁限用高毒农药添加情况；完善禁限用高毒农药检验检测条件，建立有奖举报制度，充分调动公众和社会力量，严厉打击制售禁限用农药的违法行为。
4.3 加强禁限用政策制度保障措施 完善法规及保障监管经费，推动《农药管理条例》修改，建立健全适合我国国情的农药管理法律法规体系；将农药监管工作经费列入当地财政预算，设立禁限用农药销毁专项经费；设立农药宣传培训专项经费，提高农药安全意识、守法意识、科学用药水平；建立健全长效农药监管机制，建立相互配合、协同行动、同步推进的部门沟通协调机制；建立和完善农药经营许可制度、农药使用安全事故处置制度，推行限用高毒农药定点经营制度，推进农药生产经营诚信体系建设；加强高毒、高污染、高环境风险管理农药品种和国内常用农药品种对农产品、人身健康以及生态环境的风险监测，系统、准确掌握风险试验数据；完善农药管理政策和技术标准，科学制定农药禁限用政策；加强农药残留标准体系建设，制定农药合理使用规程，从源头提升农产品质量安全水平。
农药快讯, 2013 (17): 35-36.
