近日，国务院发布《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（以下简称《意见》），对建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）进行了总体部署。日前，农业部部长韩长赋就《意见》出台的背景、总体目标、如何推动建立“两区”等问题，接受了记者专访。

　　近几年的中央有关文件中曾提到过“两区”的概念，但总体而言，“两区”还是一个新名词、新事物，我们该怎么认识和理解“两区”？

　　《意见》明确“两区”是指粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，包括稻谷、小麦、玉米三大谷物粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等五类重要农产品生产保护区。建设粮食生产功能区的概念是2010年浙江省最先提出并着手实施的，目的是在浙江这样的粮食主销省，要划定800万亩耕地，建设并固定其粮食生产功能，以保障一定的粮食自给率。从浙江的实践看，是可靠可行的。国家层面有一个从探索思考到基本成熟和工作部署的过程。2015年的中央“一号文件”就提出要“探索建立粮食生产功能区，将口粮生产能力落实到田块地头、保障措施落实到具体项目”，党的十八届五中全会通过的“十三·五”规划建议，再次明确“探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区”，这一阶段的主要工作是探索和研究。此后，2016年的中央“一号文件”要求“制定划定粮食生产功能区和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要农产品生产保护区的指导意见”，2016年第十二届全国人民代表大会第四次会议审议通过“十三·五”规划纲要，进一步明确“建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，确保稻谷、小麦等口粮种植面积基本稳定”，这一阶段主要是研究制定国家层面的政策制度来规范建立“两区”。在此基础上，2017年中央“一号文件”提出，科学合理划定稻谷、小麦、玉米粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等重要农产品生产保护区，要求落实政策来划定建立“两区”。

　　总的看，在历经多年种植结构调整后，农作物种植区域布局基本稳定，建立“两区”本质上是把种植粮食和重要农产品的优势区域相对固定下来，以生产粮食等主要农产品为功能，实施差别化、定向化扶持政策，进一步优化农业生产结构和区域布局。建立“两区”也是农产品主体功能区在农业领域的进一步细化落实，对于巩固提升粮食和重要农产品供给保障能力，掌握战略主动权，具有重要意义。

　　国务院发布《意见》，推动在全国范围内建立“两区”，主要是出于什么考虑？“两区”的建立，对于粮食和农业生产将发挥哪些作用？

　　《意见》在“指导思想”中明确，建立“两区”要深入贯彻习近平总书记治国理政新理念新思想新战略，牢固树立和贯彻落实新发展理念，实施藏粮于地、藏粮于技战略，以确保国家粮食等重要农产品有效供给为目标，以深入推进农业供给侧结构性改革为主线，以主体功能区规划和优势农产品区域布局为依托，以永久基本农田为基础，将“两区”落实到具体地块，优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整，提升农产品质量效益和市场竞争力，为推进农业现代化建设、全面建成小康社会奠定坚实基础。推动建立“两区”主要有三方面考虑：

　　一是落实藏粮于地、藏粮于技战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。近年来，我国粮食连年增产，棉油糖等重要农产品供给充足，但工业化、城镇化发展与农业生产用水用地矛盾不断凸显，直接影响国家粮食安全和农业可持续发展。以关系国计民生的粮食等重要农产品为重点，以耕地保护红线、永久基本农田为基础，在水土资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势产区，划定并建设“两区”，增强粮食和重要农产品供给保障能力，是落实新时期国家粮食安全战略的重大举措。二是推进供给侧结构性改革，优化农业区域布局。随着我国经济社会发展进入新常态，农产品供求关系发生了深刻变化，部分农产品阶段性供过于求与品种结构矛盾并存，必须大力推进农业供给侧结构性改革。通过建立“两区”，进一步聚焦核心品种和优势产区，将粮食等重要农产品生产用地细化落实到地块，优化区域布局和要素组合，可以为农业结构战略性调整和提高农产品市场竞争力提供坚实支撑。三是完善农业调控方式，推进农业现代化。我国农业生产科技水平不高，主要农作物耕种收综合机械化率较低，农业生产方式和管理方式比较粗放。以“两区”为平台，推动农业科技集成和推广应用，创新农业发展机制，有利于推动建立现代农业产业体系、生产体系和经营体系，引领全国现代农业建设，有利于完善农业宏观调控方式，实现国家强农惠农政策精准定位、精准施策、精准监测和精准评价，更好地调动地方政府和农民发展粮棉油糖生产积极性。

　　“两区”建设是一项系统工程，涉及方方面面的工作，其中最主要的抓手、最核心的工作任务是什么？

　　《意见》对建立“两区”作出了系统部署，从划定、建设、监管和政策支持、组织领导都明确了思路、路径、措施，核心就是4个字“划、建、管、护”。划：按照《意见》确定的划定标准和程序，在3年内划定粮食生产功能区9亿亩、重要农产品生产保护区2.38亿亩，扣除复种、重叠面积，“两区”耕地面积10.4亿亩，占现有耕地面积20.3亿亩的51.2%，占永久基本农田面积15.46亿亩的67.3%。确保将优质耕地稳定地用于粮棉油糖等重要农产品生产。建：以“两区”为载体，按照集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的要求，大规模推进高标准农田建设。加大新型主体培育，发展多种形式的适度规模经营，构建覆盖全程、综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系，提升推广服务能力，整体提升“两区”综合生产能力。管：严格按照基本农田保护条例等相关法律法规，管控“两区”用途。充分应用现代信息技术，做到“两区”地块全部建档立册、上图入库，形成粮棉油糖等重要农产品种植结构全国“一张图”，实施精准化、动态化管理。护：通过加大对“两区”的政策支持，增加基础建设投入，完善财政政策，创新金融支持政策，形成有力度、有约束的政策体系，激励和引导地方政府和农户重农抓粮不吃亏、得实惠，确保“两区”持续稳定发展。

　　通过努力，争取用3年时间完成划定工作，“两区”内的粮食作物和重要农产品种植全部实现信息化、精准化管理；用5年时间基本完成建设工作，形成布局合理、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的“两区”，国家粮食安全的根基更加稳固，棉油糖等重要农产品自给水平保持稳定，农业产业安全掌控能力全面增强。

　　《意见》中提出要划定粮食生产功能区9亿亩，重要农产品生产保护区2.38亿亩，请问确定这个数字的主要依据是什么？

　　《意见》强调要坚持“底线思维、科学划定，统筹兼顾、持续发展，政策引导、农民参与，完善机制、建管并重”，并明确划定粮食功能区9亿亩、重要农产品生产保护区2.38亿亩，主要是着眼于贯彻落实国家粮食安全战略和保障重要农产品有效供给，结合供需形势预判和生产形势分析进行划定。按照新时期国家粮食安全战略，以稻麦两大口粮自给率100%和玉米、水稻、小麦三大谷物自给率保持在95%左右为目标，测算了粮食生产功能区9亿亩划定面积，其中，6亿亩用于口粮生产。即，划出现有稻麦用地面积83%，实现保障95%的口粮产量；划出现有三大谷物用地面积80%，实现保障90%以上的谷物自给率。加上“两区”之外的产能，“口粮绝对安全、谷物基本自给”就有充分的保障。同时，按照发挥比较优势、优化种植结构、稳定农民收益的思路，测算划定重要农产品生产保护区2.38亿亩，可确保现有供给水平不降低。其中，大豆保护区1亿亩、油菜保护区7,000万亩、棉花保护区3,500万亩、糖料蔗保护区1,500万亩。确定“划定”目标时，兼顾了立地条件（如粮食生产功能区要求15度坡度以下）、粮棉油糖不同品种的复种、各省生产现状与潜力等因素。此外，按照战略性物资生产调控的有关要求，《意见》提出在海南、云南、广东等省，择优划定天然橡胶生产保护区1,800万亩。

　　什么样的耕地将被划为“两区”？在划定工作中，我们将采取什么标准？如何去推动划定任务的落实？

　　《意见》明确了科学合理划定“两区”的标准，即：水土资源条件较好，坡度在15度以下的永久基本农田；相对集中连片，原则上平原地区连片面积不低于500亩，丘陵地区连片面积不低于50亩；农田灌排工程等农业基础设施比较完备，生态环境良好，未列入退耕还林还草、还湖还湿、耕地休耕试点等范围；具有粮食和重要农产品的种植传统，近3年播种面积基本稳定。优先选择已建成或规划建设的高标准农田进行“两区”划定。这些标准就是要确保划入“两区”的耕地是高产优质耕地，能够长期稳定用于粮食等重要农产品生产。

　　《意见》明确划定“两区”采取“自上而下分解任务”，“以县为基础精准落地”，“审核和汇总划定成果”。实际操作中突出抓好四方面工作。

　　一是细化任务，将划定任务逐级分解落实到市县乡。按照《意见》要求，国家将根据“两区”划定总规模和各省（区、市）现有耕地总面积及划定永久基本农田保护面积、粮食和重要农产品种植用地面积等因素，确定各省（区、市）的划定任务。各省（区、市）应综合考虑资源禀赋、发展潜力、产销平衡等情况，将本省划定任务逐级细化分解到市、县、乡。二是划优保优，在永久基本农田内划定优质生产用地。粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生产保护区在永久基本农田中划定，划入地块要符合《意见》提出的水土资源、集中连片、生态环境、基础设施、种植传统等方面基本条件，优先选择已经建成或规划建设的高标准农田进行“两区”划定。天然橡胶生产保护区按照有关要求划定。三是落到地块，建立“两区”数字化地图和数据库。按照《意见》明确的“两区”划定标准，以第2次全国土地调查和永久基本农田划定的图件、数据为基础，将划定任务落实到具体地块，明确地块面积以及灌排工程条件、作物类型、承包经营主体、土地流转情况等信息，统一编号，建立数字化地图和数据库。四是明确重点，把生产优势区作为划定重点区域。按照粮棉油糖种植现状面积和承担的划定任务，将产粮大县和重要农产品生产优势县作为工作重点县，加强划定工作的指导和督促，在工作经费等支持上予以倾斜，确保“两区”划定工作顺畅有序推进。

　　“两区”划定后，国家有哪些支持政策来促进“两区”建设和发展？

　　《意见》明确，在大力推进“两区”建设和加大对“两区”政策支持两方面发力。在推进“两区”建设上，要把“两区”作为农业固定资产投资安排的重点领域，加大基础设施建设投入，加强骨干水利工程等大中型工程建设，配套完善田间工程、节水改造等基础设施建设。在完善财政支持政策上，要健全粮食主产区利益补偿机制，逐步提高“两区”所属县（市、区）的人均财力保障水平，推进“两区”范围内各类资金整合统筹使用，率先在“两区”范围内建立以绿色生态为导向的农业补贴制度；在创新金融支持政策上，要在符合条件的范围内探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，加大信贷支持，优先在“两区”范围内探索农产品价格和收入保险试点，推动“两区”农业生产灾害保险全覆盖。

　　“两区”划定后，怎么进行管理，以确保“两区”的用途不变化，切实发挥应有的作用？

　　《意见》明确了4个方面措施，一是依法保护“两区”。“两区”耕地严格按照永久基本农田管理，严控对“两区”的占用。二是强化监督考核。将考核结果与相关政策支持挂钩，通过前面讲到的政策激励，引导农民种植目标作物。三是加强监测督察，保障“两区”用途。充分运用现代信息技术、遥感技术建立“两区”监测管理体系，实现动态化、精准化管理。四是落实管护责任。地方各级政府逐级签订“两区”管护责任书，层层落实责任。按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，乡镇人民政府与“两区”地块的经营主体签订农业基础设施管护责任书，督促和指导经营主体加强设施管护。  

农药快讯, 2017 (9): 29-31.